|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2013) 3 ΑΑΔ 75
22 Φεβρουαρίου, 2013
[ΚΡΑΜΒΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ,
ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ/στές]
(Αναθεωρητικη Έφεση Αρ. 20/2009)
1. ΕΛΕΝΗ ΙΩΑΝΝΙΔΟΥ,
2. ΒΕΡΑ ΚΡΙΓΓΟΥ,
Εφεσείουσες,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΚΑΙ/Η ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Εφεσιβλήτων.
(Αναθεωρητικη Έφεση Αρ. 222/2009)
1. ΕΛΕΝΗ ΙΩΑΝΝΙΔΟΥ,
2. ΒΕΡΑ ΚΡΙΓΓΟΥ,
Εφεσείουσες,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΚΑΙ/Η ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Εφεσιβλήτων.
(Aναθεωρητικές Εφέσεις Αρ. 20/2009 και 222/2009)
Πολεοδομία και Χωροταξία ― Απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής επί πολεοδομικής αίτησης και στη συνέχεια άσκηση ιεραρχικής προσφυγής κατ' αυτής ― Άρθρο 31 του Ν. 90/72 και Καν. 7 της Κ.Δ.Π. 55/90 ― Οι αρμοδιότητες του Υπουργικού Συμβουλίου, της Υπουργικής Επιτροπής στην οποία αυτό εκχώρησε τις εξουσίες του και του Υπουργείου Εσωτερικών ως υφιστάμενου συμβουλευτικού οργάνου ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στα επίδικα γεγονότα ― Δεν διαπιστώθηκε καμιά διάσταση στην νομολογία ― Δεν είναι ανάγκη να προηγηθεί τυπική ανάθεση προς το συμβουλευτικό όργανο, πριν την λήψη της τελικής απόφασης από το αρμόδιο όργανο.
Διοικητικό Δίκαιο ― Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου ― Δεν παραβιάστηκε στην κριθείσα περίπτωση εξέτασης ιεραρχικής προσφυγής κατά πολεοδομικής απόφασης ― Οι πρόνοιες της Κ.Δ.Π. 55/90 σε συνδυασμό με τις πρόνοιες του Ν. 158(Ι)/99 όπως έχουν ερμηνευθεί από την νομολογία.
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Έλλειψη δέουσας έρευνας και αιτιολογίας ― Δεν στοιχειοθετήθηκαν στην κριθείσα περίπτωση εξέτασης ιεραρχικής προσφυγής κατά αποφάσεως της Πολεοδομικής Αρχής.
Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο ― Η απαίτηση εξειδίκευσης και αιτιολόγησης των νομικών σημείων της προσφυγής ως απαραίτητη προϋπόθεση εξέτασης των λόγων ακυρώσεως ― Ο Κανονισμός 7 των Διαδικαστικών Κανονισμών του 1962 και η εφαρμογή του στα επίδικα γεγονότα, υπό το φως των σχετικών νομολογιακών πορισμάτων.
Οι εφεσείουσες επεδίωξαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία είχαν απορριφθεί οι προσφυγές τους, κατά της επίδικης απόρριψης των ιεραρχικών προσφυγών τους κατά πολεοδομικών αποφάσεων.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας τις εφέσεις, αποφάσισε ότι:
1. Με βάση τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμό του 1990, Κ.Δ.Π. 55/90, η ιεραρχική προσφυγή εναντίον πολεοδομικής απόφασης υποβάλλεται στο Υπουργικό Συμβούλιο (Καν. 7(1)). Δυνάμει του εδαφίου (5) του Καν. 7, το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέσει σε Υπουργό ή Επιτροπή από Υπουργούς την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή προτού εκδώσει την απόφασή του. Το Υπουργικό Συμβούλιο εκχώρησε με γνωστοποίηση της Κ.Δ.Π. 249/87, όπως τροποποιήθηκε με την Κ.Δ.Π. 196/93, τις εξουσίες του για τη λήψη απόφασης σε ιεραρχική προσφυγή που υποβάλλεται δυνάμει του Άρθρου 31(1) του Νόμου 90/72, σε τετραμελή Επιτροπή, αργότερα έγινε τριμελής, με συγκεκριμένη πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο που υιοθετήθηκε με την απόφαση του τελευταίου Αρ. 59.158, ώστε η σύνθεση της Υπουργικής Επιτροπής να αποτελείται από τον Υπουργό Εσωτερικών, τον Υπουργό Παιδείας και Πολιτισμού και τον Υπουργό Συγκοινωνιών και Έργων. Είναι σαφές από το εδάφιο (5), ότι το Υπουργικό Συμβούλιο κατά την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής έχει διακριτική ευχέρεια να αναθέσει σε Υπουργό ή επιτροπή από Υπουργούς, την Υπουργική Επιτροπή, την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή και αφού εξασφαλίσει το πόρισμά τους να εκδώσει το ίδιο απόφαση σε σχέση με την υπό εξέταση προσφυγή. Με βάση τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο του 1972 (Ν. 90/1972) (ως έχει τροποποιηθεί) Άρθρο 31, η ιεραρχική προσφυγή κατά απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής υποβάλλεται στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο ελέγχει τόσο τη νομιμότητα όσο και την ουσία αυτής.
2. Δεν διαπιστώνεται καμιά διάσταση στη νομολογία. Δεν είναι ανάγκη να προηγηθεί τυπική ανάθεση προς το συμβουλευτικό όργανο πριν τη λήψη της τελικής απόφασης από το αρμόδιο όργανο. Σε κάθε περίπτωση είναι αδιαμφισβήτητο ότι η τελική απόφαση λήφθηκε από το κατά νόμο αρμόδιο όργανο, την Υπουργική Επιτροπή στην οποία εκχωρήθηκαν οι εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου η οποία εξέτασε ως σώμα τις διάφορες θέσεις των εμπλεκομένων τμημάτων, αλλά και τις ενστάσεις των αιτητών προτού λάβει απόφαση. Η νομολογία αποκαλύπτει ότι η εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής δεν λειτουργεί ως έφεση αλλά ως νέα διερεύνηση όλων των δεδομένων από το ιεραρχικά ανώτερο όργανο, ώστε να εξεταστούν όλα εξ υπαρχής, να διορθωθούν τα όποια λάθη ή παραλείψεις έγιναν ενδεχομένως από το διοικητικό όργανο και να καταλήξει στα δικά του ανεξάρτητα συμπεράσματα.
3. Αναφορικά με το λόγο έφεσης, ότι δεν δόθηκε το δικαίωμα της ακρόασης στις εφεσείουσες στην ιεραρχική προσφυγή/γές, αυτός δεν ευσταθεί. Ο κανονισμός 7(4), εναποθέτει στο Υπουργικό Συμβούλιο διακριτική ευχέρεια να ζητήσει να ακούσει το πρόσωπο που υποβάλλει την ιεραρχική προσφυγή σχετικά με τους λόγους που προβάλλει και όχι υποχρέωση. Χωρεί επέμβαση του αναθεωρητικού Δικαστηρίου, μόνο εκεί όπου διαπιστώνεται πλημμελής άσκηση της διακριτικής εξουσίας ή πλάνη περί τα πράγματα ή τέλος υπέρβαση ή κατάχρηση της διακριτικής ευχέρειας του διοικητικού οργάνου ή αρχής. Οι αιτήτριες μέσω του δικηγόρου τους, έθεσαν τις απόψεις τους όπως οι ίδιες θεώρησαν αναγκαίο κατά την ιεραρχική προσφυγή οι οποίες και εξετάστηκαν.
4. Μελέτη όλων των στοιχείων που τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου καταδεικνύει και τη διεξαγωγή δέουσας έρευνας, αλλά και επαρκούς αιτιολογίας. Το αποφασίζον όργανο, η Υπουργική Επιτροπή, αξιολόγησε κατάλληλα όλα τα στοιχεία, έγγραφα και απόψεις που συγκέντρωσε άλλο όργανο, η Πολεοδομική Αρχή, κατά τη διερεύνηση της υπόθεσης, έτσι ώστε αξιολογούμενα καταλλήλως να οδηγήσουν στη λήψη ορθής και δίκαιης απόφασης. Το γεγονός ότι η τελική απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής συμπίπτει με τις εισηγήσεις της Πολεοδομικής Αρχής, δεν αποκαλύπτει ούτε απεμπόληση εξουσίας ούτε αποποίηση εκτέλεσης καθηκόντων.
5. Ο Κανονισμός 7 των Διαδικαστικών Κανονισμών του 1962, θέτει υποχρέωση σε κάθε διάδικο, διά των εγγράφων προτάσεών του, «να εκθέτει τα νομικά σημεία επί των οποίων στηρίζεται, αιτιολογών συγχρόνως ταύτα πλήρως». Η αιτιολόγηση των νομικών σημείων είναι απαραίτητη για την εξέταση των λόγων ακύρωσης από το Δικαστήριο. Οποιαδήποτε αοριστία ή ασάφεια, αναπόφευκτα επηρεάζει τη νομική βάση των λόγων, με αποτέλεσμα να κινδυνεύουν να κριθούν αναιτιολόγητοι και ανεπίδεκτοι δικαστικής εκτίμησης. Σε διαφορετική περίπτωση, θα παρεχόταν η ευχέρεια για τη συζήτηση σχεδόν κάθε θέματος, με αποτέλεσμα τον εξοβελισμό των δικονομικών διατάξεων και του ρόλου τους στον καθορισμό των επίδικων θεμάτων και της διεξαγωγής της διοικητικής δίκης.
6. Η όποια προεργασία, ετοιμασία και συλλογή στοιχείων από Τμήμα ή όργανο της διοίκησης και η υποβολή τους προς το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προκαταβάλλει την απόφαση του αρμόδιου οργάνου, το οποίο καλείται να λάβει τη δική του απόφαση. Οι ιεραρχικές προσφυγές εξετάστηκαν από την Υπουργική Επιτροπή και λήφθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις. Δεν υπήρξε ούτε υφαρπαγή της εξουσίας της Πολεοδομικής Αρχής από την Υπουργική Επιτροπή ούτε απεμπόληση αρμοδιότητας από την τελευταία. Το πλαίσιο μέσα στο οποίο λειτούργησαν οι πιο πάνω Αρχές, περιορίστηκε σε εκείνο το οποίο θέτει ο νόμος. Οι ιεραρχικές προσφυγές υποβλήθηκαν στο όργανο που ο νόμος όρισε (Άρθρο 31) και αρμοδίως αποφάσισε.
Οι εφέσεις απορρίπτονται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 810,
Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85,
Στρούθος ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 72,
Ιωάννου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2011) 3(Α) Α.Α.Δ. 325,
Tsouloftas v. Republic (1983) 3 C.L.R. 431,
Εταιρεία Αστικών Λεωφορείων Πάφου (ΑΔΕΠΑ) Λτδ ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 837,
Προκατασκευασμένα Υλικά Σκυροδέματος Ύψωνας Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 905/2007, ημερ. 21.10.1999,
Demetriou a.o. ν. The Republic (1988) 3 C.L.R. 91,
Chrysanthou v. The Republic (1989) 3(A) C.L.R. 589,
Δημοκρατία κ.ά. ν. Κοινότητας Πυργών κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 503,
Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ν. Ζάμπογλου (1997) 3 Α.Α.Δ. 270,
Ανθούση ν. Δημοκρατίας (1995) 4(Γ) Α.Α.Δ. 1709,
Δημοκρατία ν. Shalaeva (2010) 3 Α.Α.Δ. 598.
Εφέσεις.
Εφέσεις από τις Εφεσείουσες εναντίον των αποφάσεων Δικαστών του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Γαβριηλίδης, Δ., Κληρίδης, Δ.), (Υποθέσεις Αρ. 975/07 και 1007/08), ημερ. 15/1/2009 και 24/11/2009, αντίστοιχα.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τις Εφεσείουσες.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα απαγγείλει η Δικαστής Μιχαηλίδου.
ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.: Οι αιτήτριες, συνιδιοκτήτριες ενός οικοπέδου με αρ. τεμαχίου 870 Φ/Σχ. ΧΧΙ.62.Ε2 που βρίσκεται στο Στρόβολο, υπέβαλαν στις 11.4.2001 προς το Επαρχιακό Γραφείο Πολεοδομίας την αίτηση υπ' αρ. ΛΕΥ/0837/2001 για μετατροπή μέρους της ισόγειας κατοικίας σε διώροφη οικοδομή. Η Πολεοδομική Αρχή στις 19.6.2001 ενέκρινε την αίτηση επιβάλλοντας όρους.
Ακολούθησε στις 28.5.2003 νέα αίτηση, η υπ' αρ. ΛΕΥ/0837/2001/Α για διαγραφή από την πολεοδομική άδεια του όρου 306. Στις 15.7.2003 η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την πιο πάνω αίτηση. Με επιστολή τους ημερ. 5.8.2003 οι αιτήτριες υπέβαλαν ιεραρχική προσφυγή εναντίον της απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής.
Εν τω μεταξύ στις 28.5.2003 οι αιτήτριες: υπέβαλαν την υπ' αρ. ΛΕΥ/1197/2003 αίτηση για διαίρεση του οικοπέδου και οικοδομής σε δύο τεμάχια (στο υπ' αρ. τεμ. 870, Φ/Σχ.ΧΧΙ.62.Ε2). Η Πολεοδομική Αρχή με απόφασή της ημερ. 22.7.2003 εγκρίνοντας την αίτηση έθεσε όρο που προέβλεπε ότι δεν θα εκδίδετο άδεια διαίρεσης προτού εκδοθεί πιστοποιητικό έγκρισης για τις υφιστάμενες οικοδομές: απαιτείτο η υλοποίηση όλων των όρων της χορηγηθείσας πολεοδομικής άδειας ΛΕΥ/0837/2001 και ειδικά του όρου 306.
Οι αιτήτριες και σ' αυτή την περίπτωση υπέβαλαν ιεραρχική προσφυγή με επιστολή τους ημερ. 21.8.2003. Οι ιεραρχικές προσφυγές εξετάστηκαν από τους καθ' ων η αίτηση στη συνεδρία ημερ. 29.3.2007 και απερρίφθησαν, όπως οι αιτήτριες πληροφορήθηκαν με επιστολή των καθ' ων η αίτηση ημερ. 7.5.2007.
Οι αιτήτριες κινήθηκαν και καταχώρισαν τις προσφυγές υπ' αρ. 975/2007 και την υπ' αρ. 1007/2008.
Στην 975/2007 εξετάστηκε ως κύριος λόγος ακυρώσεως ότι η διαδικασία η οποία ακολουθήθηκε από την Υπουργική Επιτροπή έπασχε λόγω του ότι ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, με δική του πρωτοβουλία και αναρμοδίως ανέλαβε να εξετάσει το θέμα και να ετοιμάσει σχετικό σημείωμα προς την Υπουργική Επιτροπή, αλλά και λόγω έλλειψης αντικειμενικότητας της Υπουργικής Επιτροπής διότι σ' αυτή συμμετείχε και ο Υπουργός Εσωτερικών.
Πανομοιότυποι λόγοι προωθήθηκαν και στην υπόθεση υπ' αρ. 1007/2008. Και οι δύο προσφυγές απορρίφθηκαν από το πρωτόδικο Δικαστήριο, εξ ου και καταχωρίστηκαν οι παρούσες εφέσεις.
Ως κοινοί λόγοι έφεσης προωθήθηκαν, οι υπ' αρ. 1 - 4 χωρίς κατ' ανάγκη να ακολουθηθεί η ίδια σειρά και στις δύο εφέσεις, ενώ υπήρχαν και οι λόγοι έφεσης 5 και 6 στην Α.Ε. Αρ. 20/2009, οι οποίοι όπως φαίνεται εγκαταλείφθηκαν στη συνέχεια
Κυρίαρχος λόγος έφεσης, όπως μπορεί εύκολα να διαπιστωθεί από τη γραπτή αγόρευση των εφεσειουσών, είναι ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν αποδέχθηκε τον ισχυρισμό τους ότι αναρμοδίως και εξ ιδίας πρωτοβουλίας, το Υπουργείο Εσωτερικών εξέτασε και απέρριψε την ιεραρχική τους προσφυγή χωρίς προηγουμένως να του ανατεθεί ένα τέτοιο έργο από την Υπουργική Επιτροπή.
Με βάση τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμό του 1990, Κ.Δ.Π. 55/90, η ιεραρχική προσφυγή εναντίον πολεοδομικής απόφασης υποβάλλεται στο Υπουργικό Συμβούλιο (Καν. 7(1)). Δυνάμει του εδαφίου (5) του Καν. 7, το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέσει σε Υπουργό ή Επιτροπή από Υπουργούς την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή προτού εκδώσει την απόφασή του.
Το Υπουργικό Συμβούλιο εκχώρησε με γνωστοποίηση της Κ.Δ.Π. 249/87, όπως τροποποιήθηκε με την Κ.Δ.Π. 196/93, τις εξουσίες του για τη λήψη απόφασης σε ιεραρχική προσφυγή που υποβάλλεται δυνάμει του Άρθρου 31(1) του Νόμου, σε τετραμελή Επιτροπή, αργότερα έγινε τριμελής, με συγκεκριμένη πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο που υιοθετήθηκε με την απόφαση του τελευταίου Αρ. 59.158, ώστε η σύνθεση της Υπουργικής Επιτροπής να αποτελείται από τον Υπουργό Εσωτερικών, τον Υπουργό Παιδείας και Πολιτισμού και τον Υπουργό Συγκοινωνιών και Έργων.
Ο Κανονισμός 7 στην έκταση που μας αφορά προνοεί τα εξής:
«7.- (1) ..................
(2) ..................
(3) Η ιεραρχική προσφυγή ασκείται με την εμπρόθεσμη κατάθεση στον Υπουργό Εσωτερικών εγγράφου που περιέχει τους προς υποστήριξη της προσφυγής λόγους και με την ταυτόχρονη κοινοποίηση αντιγράφου της εγγράφου της προσφυγής στην Πολεοδομική Αρχή.
(4) Το Υπουργικό Συμβούλιο εξετάζει την προσφυγή χωρίς υπαίτια βραδύτητα και κοινοποιεί το ταχύτερο την απόφασή του στο πρόσωπο που άσκησε την προσφυγή, αφού προηγουμένως, αν το κρίνει σκόπιμο, ακούσει ή δώσει την ευκαιρία στον ενδιαφερόμενο να υποστηρίξει τους λόγους στους οποίους βασίζεται η προσφυγή.
(5) Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει σε Υπουργό ή επιτροπή από Υπουργούς την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή και να αναμένει το πόρισμά τους, πριν εκδώσει την απόφασή του για την προσφυγή.»
Είναι σαφές από το εδάφιο (5), ότι το Υπουργικό Συμβούλιο κατά την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής έχει διακριτική ευχέρεια να αναθέσει σε Υπουργό ή επιτροπή από Υπουργούς, την Υπουργική Επιτροπή, την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή και αφού εξασφαλίσει το πόρισμά τους να εκδώσει το ίδιο απόφαση σε σχέση με την υπό εξέταση προσφυγή.
Με βάση τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο του 1972 (Ν. 90/1972) (ως έχει τροποποιηθεί) Άρθρο 31, η ιεραρχική προσφυγή κατά απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής υποβάλλεται στο Υπουργικό Συμβούλιο το οποίο ελέγχει τόσο τη νομιμότητα όσο και την ουσία αυτής. Το εδάφιο (2) του Άρθρου 31 διαλαμβάνει ως ακολούθως:
«31. (1) ............
(2) Οσάκις υποβάλληται ιεραρχική προσφυγή δυνάμει του εδαφίου (1), το Υπουργικόν Συμβούλιον δύναται να επιτρέψη ή να απορρίψη ταύτην, ή να ακυρώση ή τροποποιήση οιονδήποτε μέρος της αποφάσεως ανεξαρτήτως του εάν η απόφασις αφορά εις το μέρος τούτο ή μη, δύναται δε να επιληφθή της αιτήσεως ως εάν αύτη είχε το πρώτον υποβληθή εις τούτο.»
Ότι η Υπουργική Επιτροπή είχε εξουσία να εξετάσει την ιεραρχική προσφυγή δεν αμφισβητείται από τις εφεσείουσες. Ο πυρήνας του παραπόνου των εφεσειουσών είναι ότι ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών ενήργησε αυτοβούλως και χωρίς προηγουμένως να δοθούν οδηγίες από το αρμόδιο όργανο, την Υπουργική Επιτροπή, για να εξετάσει τις ιεραρχικές προσφυγές. Θα έπρεπε, είναι η θέση των εφεσειουσών, να προηγηθεί ανάθεση στον Υπουργό Εσωτερικών από την ίδια την Υπουργική Επιτροπή με βάση τον Κανονισμό 7(5) και για ορισμένα θέματα μόνο, ο οποίος στη συνέχεια να υποβάλει προς την Επιτροπή το πόρισμά του ως προπαρασκευαστική και/ή συμβουλευτική έκθεση. Δεν χωρεί, εισηγούνται οι εφεσείουσες, και δεν προβλέπεται διά του Νόμου η ύπαρξη εξουσίας ή περαιτέρω εκχώρηση προς το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών της ήδη εκχωρηθείσας αρμοδιότητας του Υπουργικού Συμβουλίου σε υποεπιτροπή, ζήτημα που συνιστά σαφέστατη παραβίαση του Κανονισμού 7(5) της Κ.Δ.Π. 55/90 αλλά και του Άρθρου 18(6) του Ν. 158(Ι)/1999. Είναι λοιπόν προφανές ότι υπάρχει παραβίαση κανονιστικής πρόβλεψης και άρα συντρέχουσα παρανομία.
Το θέμα εξετάστηκε από την Ολομέλεια στη Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 810, πάνω στην οποία βασίστηκε το πρωτόδικο Δικαστήριο εκδίδοντας τις αποφάσεις του και στις δύο υποθέσεις: υπ' αρ. 975/2007 και υπ' αρ. 1007/2008.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των εφεσειουσών προβάλλει τη θέση, πως η υπόθεση Χριστοδούλου, ανωτέρω, δεν εξέτασε το όλο νομικό ζήτημα δυνάμει του Ν. 158(Ι)/1999, αν μπορούσε το Υπουργείο Εσωτερικών αυτοβούλως να ενεργήσει χωρίς ανάθεση από την Υπουργική Επιτροπή, ούτε και κάτω από το λόγο της υπόθεσης Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85. Επικεντρώθηκε στο ερώτημα αν μπορούσε το Υπουργείο Εσωτερικών να διεξάγει έρευνα αντί της Υπουργικής Επιτροπής. Καλείται λοιπόν τώρα το Δικαστήριο να αποφασίσει το ζήτημα υπό το φακό της ορθής, όπως εισηγείται θέσης, όπως εκφράστηκε στη Δημητριάδη. Δεν θα συμφωνήσουμε με την εισήγηση. Στη Στρούθος ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 72 όπως και στη Χριστοδούλου, ανωτέρω, το Υπουργείο Εσωτερικών έθεσε ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής που εξέταζε την ιεραρχική προσφυγή τα διάφορα στοιχεία και τις δικές του απόψεις που αφορούσαν την υπόθεση. Η Ολομέλεια στη Στρούθος, ανωτέρω, απόρριψε ως ολωσδιόλου αβάσιμο τον ισχυρισμό του εφεσείοντα ότι οι απόψεις του Υπουργείου Εσωτερικών τέθηκαν ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής παρανόμως και χωρίς προηγουμένως να ζητηθεί κάτι τέτοιο κρίνοντας ότι το Υπουργείο Εσωτερικών, καθηκόντως όφειλε να θέσει ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής, που εξέταζε την ιεραρχική προσφυγή, όλα τα στοιχεία που αφορούσαν στην υπόθεση.
Και στη Χριστοδούλου η ολομέλεια υιοθετώντας τη Στρούθος προχώρησε το σκεπτικό προσθέτοντας:
«Να υπενθυμίσουμε εδώ ότι ο Κανονισμός 7(5) δεν έχει επιτακτικό χαρακτήρα. Δεν αποτελεί προϋπόθεση η τυπική ανάθεση διενέργειας έρευνας. Ο κανονισμός δεν δικαιολογεί μια τέτοια σχολαστική προσέγγιση. Η εναρκτήρια φράση: "Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει" εισάγει, αναμφίβολα, διακριτική εξουσία, η οποία στην περίπτωσή μας ασκείται από την Υπουργική Επιτροπή. Ο κανονισμός, όπως διατυπώνεται, δεν αποκλείει την υποβολή απόψεων από τρίτους, όταν μάλιστα εμπλέκονται εξαρχής (όπως εδώ το Υπουργείο Εσωτερικών) στη διαδικασία. Και, περαιτέρω, έχουν, όπως και οι άλλοι φορείς που ρωτήθηκαν, την εμπειρία εφαρμογής του Νόμου. Σε καμιά δε περίπτωση δεν επικρίθηκε η διεξαχθείσα έρευνα ως ελλιπής ή στρεβλωτική της κατάστασης. Όπως θα προσέξει ένας, το Σημείωμα περιέχει και κάθε στοιχείο σχετιζόμενο με τη μεταγενέστερη αλλαγή των χρήσεων της ζώνης, που βρίσκονται τα επίδικα καταστήματα. Δόθηκε ολοκληρωμένη και πιστή εικόνα.
Στην απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, στην οποία παραπέμπει ο πρωτόδικος δικαστής, έχει λεχθεί ότι:-
"Η αναζήτηση των απόψεων τρίτων, στο πλαίσιο της διερεύνησης των γεγονότων, προς το σκοπό άσκησης της εξουσίας η οποία εναποτίθεται σε νομοθετημένο όργανο, δε συνιστά απεμπόληση εξουσίας, αλλά μέτρο αναγόμενο στη δέουσα διερεύνηση των γεγονότων".»
Δεν διαπιστώνουμε καμιά διάσταση στη νομολογία. Η απόφαση Στρούθος και Χριστοδούλου που ακολούθησαν αναφέρθηκαν και στη Δημητριάδη, ενώ και πιο πρόσφατα η ίδια προσέγγιση υιοθετήθηκε στην Ιωάννου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2011) 3(Α) Α.Α.Δ. 325, κατά τρόπο που καθίσταται σαφές ότι δεν είναι ανάγκη να προηγηθεί τυπική ανάθεση προς το συμβουλευτικό όργανο πριν τη λήψη της τελικής απόφασης από το αρμόδιο όργανο.
Σε κάθε περίπτωση είναι αδιαμφισβήτητο ότι η τελική απόφαση λήφθηκε από το κατά νόμο αρμόδιο όργανο, την Υπουργική Επιτροπή στην οποία εκχωρήθηκαν οι εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου η οποία εξέτασε ως σώμα τις διάφορες θέσεις των εμπλεκομένων τμημάτων αλλά και τις ενστάσεις των αιτητών προτού λάβει απόφαση.
Η νομολογία αποκαλύπτει ότι η εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής δεν λειτουργεί ως έφεση αλλά ως νέα διερεύνηση όλων των δεδομένων από το ιεραρχικά ανώτερο όργανο, ώστε να εξεταστούν όλα εξ υπαρχής, να διορθωθούν τα όποια λάθη ή παραλείψεις έγιναν ενδεχομένως από το διοικητικό όργανο και να καταλήξει στα δικά του ανεξάρτητα συμπεράσματα (βλ. Tsouloftas v. Republic (1983) 3 C.L.R. 431, Εταιρεία Αστικών Λεωφορείων Πάφου (ΑΔΕΠΑ) Λτδ ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 837).
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των εφεσειουσών εισηγείται πως το Υπουργείο Εσωτερικών και οι αρμόδιες υπηρεσίες αναρμοδίως ανέλαβαν πρωτοβουλία και παρανόμως έθεσαν ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής τα διάφορα στοιχεία και τις δικές τους απόψεις: ενώ δεν τους ζητήθηκε κάτι τέτοιο. Μάλιστα τη στιγμή που το Υπουργείο Εσωτερικών ήταν εμπλεκόμενο στην υπόθεση και δεν είχε δικαίωμα να θέσει ενώπιόν της τα στοιχεία της υπόθεσης εισηγούμενο την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής.
Όπως αποφασίστηκε και στην υπόθεση Προκατασκευασμένα Υλικά Σκυροδέματος Ύψωνας Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 905/2007, ημερ. 21.10.1999, η υποβολή απόψεων από το Υπουργείο Εσωτερικών, το οποίο είχε πάρει προηγουμένως τις απόψεις του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, δεν ήταν λανθασμένη διαδικασία ούτε κρίθηκε ως αναρμόδια η ανάμειξη του Υπουργείου.
Αναφορικά με το λόγο έφεσης ότι δεν δόθηκε το δικαίωμα της ακρόασης στις εφεσείουσες στην ιεραρχική προσφυγή/γές, κρίνουμε ότι και αυτός δεν ευσταθεί. Ο κανονισμός 7(4), εναποθέτει στο Υπουργικό Συμβούλιο διακριτική ευχέρεια να ζητήσει να ακούσει το πρόσωπο που υποβάλλει την ιεραρχική προσφυγή σχετικά με τους λόγους που προβάλλει και όχι υποχρέωση (Ιωάννου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2011) 3(Α) Α.Α.Δ. 325.
Ο κ. Αγγελίδης με την αγόρευσή του εστιάζει στο δικαίωμα ακρόασης όπως προκύπτει από το Νόμο 158(Ι)/1999 και τη φύση της ιεραρχικής προσφυγής: οιονεί «δικαστική» διοικητική δράση, την ίδια στιγμή που δεν αμφισβητεί τη διακριτική εξουσία της Υπουργικής Επιτροπής.
Χωρεί επέμβαση του αναθεωρητικού Δικαστηρίου μόνο εκεί όπου διαπιστώνεται πλημμελής άσκηση της διακριτικής εξουσίας ή πλάνη περί τα πράγματα ή τέλος υπέρβαση ή κατάχρηση της διακριτικής ευχέρειας του διοικητικού οργάνου ή αρχής (Χριστοδούλου, ανωτέρω). Ορθά παρατηρεί ο πρωτόδικος Δικαστής ότι οι αιτήτριες μέσω του δικηγόρου τους έθεσαν τις απόψεις τους όπως οι ίδιες θεώρησαν αναγκαίο κατά την ιεραρχική προσφυγή οι οποίες και εξετάστηκαν (Προκατασκευασμένα Υλικά Σκυροδέματος Ύψωνας Λτδ ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω).
Η θέση ότι η Υπουργική Επιτροπή απλώς σφράγισε με την απόφασή της τα ευρήματά της Πολεοδομικής Αρχής ή του Υπουργείου Εσωτερικών στερείται ερείσματος: Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου η οποία υιοθετεί πρόταση του αρμοδίου οργάνου κρίνεται από τη νομολογία ως επαρκώς αιτιολογημένη ιδιαιτέρως εκεί όπου δεν απαιτείται εκ του Νόμου η καταγραφή ρητής αιτιολογίας (Demetriou a.o. ν. The Republic (1988) 3 C.L.R. 91 και Chrysanthou v. The Republic (1989) 3(A) C.L.R. 589).
Έτσι και στην εδώ περίπτωση όπου ο Κανονισμός 7 και η Κ.Δ.Π. 55/90 δεν ορίζει ότι απαιτείται οποιαδήποτε αιτιολογία κατά τη λήψη της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής.
Ο λόγος ακύρωσης είναι έκδηλα αβάσιμος. Μελέτη όλων των στοιχείων που τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου καταδεικνύει και τη διεξαγωγή δέουσας έρευνας, αλλά και επαρκούς αιτιολογίας. Το αποφασίζον όργανο, η Υπουργική Επιτροπή, αξιολόγησε κατάλληλα όλα τα στοιχεία, έγγραφα και απόψεις που συγκέντρωσε άλλο όργανο, η Πολεοδομική Αρχή, κατά τη διερεύνηση της υπόθεσης, έτσι ώστε αξιολογούμενα καταλλήλως να οδηγήσουν στη λήψη ορθής και δίκαιης απόφασης (Δημοκρατία κ.ά. ν. Κοινότητας Πυργών κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 503, Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ν. Ζάμπογλου (1997) 3 Α.Α.Δ. 270).
Σημειώνουμε ότι στην απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής η απόρριψη των ιεραρχικών προσφυγών γίνεται σε συνάρτηση και αναφορά με την ορθότητα της απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής να αρνηθεί τη χορήγηση της αιτούμενης πολεοδομικής έγκρισης για απαλλαγή από τον όρο της πολεοδομικής άδειας και αφ' ετέρου να επιβάλει τον προσβαλλόμενο όρο στη χορηγηθείσα πολεοδομική άδεια διαίρεσης.
Το γεγονός ότι η τελική απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής συμπίπτει με τις εισηγήσεις της Πολεοδομικής Αρχής δεν αποκαλύπτει ούτε απεμπόληση εξουσίας ούτε αποποίηση εκτέλεσης καθηκόντων (Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά., ανωτέρω).
Οι εφεσείουσες αιτήτριες προβάλλουν επιπροσθέτως ότι υπάρχει παράνομη εμπλοκή με τη συμμετοχή στη διαδικασία του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών: δεν του είχε ζητηθεί ή ανατεθεί οποιαδήποτε έρευνα από την Υπουργική Επιτροπή.
Η νομολογία καταδεικνύει ότι σε αριθμό αποφάσεων της ολομέλειας αλλά και των μονομελών Δικαστηρίων, ιδίου περιεχομένου και εμβέλειας επιχειρήματα έχουν απορριφθεί. Ακριβώς δε στη Στρούθος ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, όπου η εισήγηση όπως είδαμε απορρίφθηκε ως αβάσιμη, αναφέρθηκαν και τα πιο κάτω:
«(Ο συνήγορος του εφεσείοντα) "Εισηγήθηκε πως το Υπουργείο Εσωτερικών και οι υπ' αυτό αρμόδιες υπηρεσίες παρανόμως, γιατί δεν τους ζητήθηκε κάτι τέτοιο, έθεσαν ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής που εξέταζε την ιεραρχική προσφυγή τα διάφορα στοιχεία και τις δικές τους απόψεις που αφορούν στην υπόθεση. Ο δικηγόρος διατείνεται πως το Υπουργείο Εσωτερικών ήταν εμπλεκόμενο ως "αντίδικος" στην υπόθεση και επομένως δεν είχε δικαίωμα, χωρίς να του ζητηθεί από την Υπουργική Επιτροπή, να θέσει ενώπιον της τα πιο πάνω στοιχεία, και μάλιστα να εισηγείται απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής.".
Κρίνουμε ολωσδιόλου αβάσιμη την εισήγηση. Αντίθετα με αυτή, έχουμε τη γνώμη πως ορθά ενήργησε το Υπουργείο Εσωτερικών, γιατί καθηκόντως όφειλε να θέσει ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής, που εξέταζε την ιεραρχική προσφυγή, όλα τα στοιχεία που αφορούσαν στην υπόθεση.».
Η θέση του συνηγόρου των εφεσειουσών όπως αναπτύχθηκε κατά την αγόρευσή του, ότι η συνύπαρξη της ιδιότητας μέλους συμβουλευτικού ή γνωμοδοτικού οργάνου, εν προκειμένω του Υπουργείου Εσωτερικών και μέλους του οργάνου της αποφασιστικής αρμοδιότητας, Υπουργική Επιτροπή στην οποία προεδρεύει διά του Υπουργού του το Υπουργείο Εσωτερικών, δεν ενσωματώνεται στον προσβαλλόμενο λόγο ακυρώσεως με τη λεπτομέρεια που απαιτείται και αναμένεται σε κάθε περίπτωση, έτσι ώστε να μην επιδέχεται δικαστικής εξέταση και τέλος εκτίμησης.
Ο Κανονισμός 7 των Διαδικαστικών Κανονισμών του 1962, θέτει υποχρέωση σε κάθε διάδικο, διά των εγγράφων προτάσεών του «να εκθέτει τα νομικά σημεία επί των οποίων στηρίζεται, αιτιολογών συγχρόνως ταύτα πλήρως». Η αιτιολόγηση των νομικών σημείων είναι απαραίτητη για την εξέταση των λόγων ακύρωσης από το Δικαστήριο. Οποιαδήποτε αοριστία ή ασάφεια, αναπόφευκτα επηρεάζει τη νομική βάση των λόγων, με αποτέλεσμα να κινδυνεύουν να κριθούν αναιτιολόγητοι και ανεπίδεκτοι δικαστικής εκτίμησης. Σε διαφορετική περίπτωση, θα παρεχόταν η ευχέρεια για τη συζήτηση σχεδόν κάθε θέματος, με αποτέλεσμα τον εξοβελισμό των δικονομικών διατάξεων και του ρόλου τους στον καθορισμό των επίδικων θεμάτων και της διεξαγωγής της διοικητικής δίκης (βλ. Ανθούση ν. Δημοκρατίας (1995) 4(Γ) Α.Α.Δ. 1709. Βλ. επίσης Δημοκρατία ν. Shalaeva (2010) 3 Α.Α.Δ. 598).
Η απόφαση πηγάζει ως επιβάλλεται από το όργανο το οποίο έχει αποφασιστική αρμοδιότητα, την Υπουργική Επιτροπή. Στις υπό εξέταση υποθέσεις η εισήγηση της αρμόδιας αρχής υποβλήθηκε στο Υπουργικό Συμβούλιο μέσω του Υπουργείου Εσωτερικών. Την επίδικη απόφαση εξέδωσε αρμόδια Πολεοδομική Αρχή, το Επαρχιακό Γραφείο Πολεοδομίας Λευκωσίας. Η όποια προεργασία, ετοιμασία και συλλογή στοιχείων από Τμήμα ή όργανο της διοίκησης και η υποβολή τους προς το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προκαταβάλλει την απόφαση του αρμόδιου οργάνου, το οποίο καλείται να λάβει τη δική του απόφαση.
Οι ιεραρχικές προσφυγές εξετάστηκαν από την Υπουργική Επιτροπή και λήφθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις. Δεν υπήρξε ούτε υφαρπαγή της εξουσίας της Πολεοδομικής Αρχής από την Υπουργική Επιτροπή ούτε απεμπόληση αρμοδιότητας από την τελευταία. Το πλαίσιο μέσα στο οποίο λειτούργησαν οι πιο πάνω Αρχές περιορίστηκε σε εκείνο το οποίο θέτει ο νόμος. Οι ιεραρχικές προσφυγές υποβλήθηκαν στο όργανο που ο νόμος όρισε (Άρθρο 31) και αρμοδίως αποφάσισε.
Εν όψει όλων των πιο πάνω οι εφέσεις απορρίπτονται, με έξοδα εναντίον των εφεσειουσών και υπέρ των εφεσιβλήτων, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο, πλέον Φ.Π.Α., αν υπάρχει.
Οι εφέσεις απορρίπτονται με έξοδα.